ROTEIRO DA 17ª AULA

LIMITES AO PODER DE REFORMA

Diferentemente do que ocorre com o Poder Constituinte Originário, não existe duvidas doutrinárias quanto a pertinência de cláusulas limitativas do exercício do Poder Reformador, uma vez que o mesmo é um poder instituído, portanto, está sujeito a limitações de forma e de conteúdo.

O Direito positivo contém varias espécies de limitação ao Poder Constituinte de reforma, todos eles previstos pelo próprio ordenamento e podem ser distinguidos por diversas categorias, tendo por base a via de penetração no sistema constitucional.

Uma primeira categoria é dos limites internos, também chamados de endógenos ou autônomos, que provém da própria constituição e que estabelece limites instransponíveis à derivação constituinte.

Esses limites se subdividem-se em limites processuais e limites materiais (também chamados de limites substanciais) , os primeiros são aqueles, cujo próprio nome indica, que se referem a precaução adjetiva ou tramitação que se deve cumprir quanto ao procedimento de reforma, já os segundos se referem as limitações de conteúdo material freqüentemente conhecido como “cláusulas pétreas”, já que contem a parte proibida da reforma.

Já os limites exógenos ou heterônomos, podem ser os pactos federais que conduzem a uma limitação do órgão constituinte enquanto a forma de estado que visa estabelecer, a supremacia federal que impõe limite ao Poder Constituinte decorrente e os tratados internacionais, quer em tempo de guerra ou em tempo de paz (VANOSSI apud LOPES, 1993, p.141).

Estes limites impostos pelo Poder Constituinte Originário ao poder de reforma, visa evitar a ruptura da ordem jurídica do Estado e todas as suas limitações devem embutir-se de idêntico espírito.

Analisaremos a seguir os limites à competência reformadora.

 Limites temporais

A regra geral é que as constituições podem ser modificadas a qualquer tempo, bastando apenas ambiente político favorável. No entanto, existem casos em que a constituição só admite alteração após certo tempo de sua promulgação ou de tempos em tempos. Isso se dá, para consolidar a “ordem jurídica e política recém-estabelecida, cujas instituições, ainda expostas à contestação, carecem de raiz na tradição ou de base no assentimento dos governados” (BONAVIDES, 2001, p.176).

Outra modalidade é a que determina uma reforma constitucional a um certo tempo de vigência (termo certo ou relativamente certo), bem como a que estabelece a periodicidade das modificações como por exemplo de dez em dez anos.

O que importa considerar de mais relevante nesse ponto é a natureza materialmente imodificável dessas normas de cunho temporal, cujo bem explica Lopes (1993, p.143):

“Acreditamos que todas essas normas de limitação temporal da revisão constitucional, sejam permanentes ou transitórias, não podem ser afastadas através de reforma da Constituição, porque, do contrario, ter-se-ia conferido ao Poder reformador a faculdade de liberta-se das condições de tempo do seu exercício, impostas pelo legislador constituinte.”

As proibições de ordem temporal estabelecem um período de fixidez da Constituição que não pode ser abolido ou encurtado pelo Poder Reformador, diferentemente do que ocorre quanto ao inverso, ou seja, quanto a possibilidade de se prever ou estender o prazo de irreformabilidade da Constituição, pois, em tal hipótese estaria o Poder reformador criando ou tornando mais rigorosas as condições de tempo para o seu exercício pactuando com o objetivo de eternidade da norma constitucional.

 Limites formais

Trata-se de limites referente ao tramite a ser adotado pelo órgão incumbido de fazer a reforma, ou seja, os limites formais especificam a tramitação procedimental de propostas de reforma ou de revisão, como, por exemplo, circunstancias especiais, espécie de maioria, quórum de votação, casas legislativas.

 Limites circunstanciais

São as limitações impostas para estabelecer os limites de segurança quanto ao momento de reforma do texto constitucional em razão de algumas circunstancias especiais presentes no Estado quando da tramitação do processo de revisão. Os limites circunstanciais existem para vetar qualquer reforma em situações de crise institucional, em razão do ambiente em que se instaura nesses momentos impróprios como em estado de guerra, de sitio ou qualquer outra situação que possa calar a opinião pública ou limitar outros direitos individuais, bem como a modificação constitucional quando o território nacional esta em todo ou em parte ocupado por tropas estrangeiras.

 Limites Materiais

Os limites materiais tem a ver com o objeto da reforma. A Constituição prevê certas matérias que são imutáveis e não podem sofrer alteração, assim, os órgãos com competência para a reforma ficam impedidos de sobre elas deliberar. Se tornam imutáveis, não podendo sofrer qualquer tipo de alteração., são as chamadas clausulas pétreas.

No Brasil, desde a Constituição de 1891 tem sido estabelecidas limitações materiais ao poder de reforma. Na Atual Constituição, as limitações materiais encontram-se no artigo 60, §4.º, segundo o qual não poderá ser objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos poderes e os direitos e garantias individuais.

 Limites materiais explícitos e implícitos

Os limites materiais explícitos são aqueles contidos em cláusulas da Constituição que limitam a competência do poder revisor ou reformador. Essas cláusulas, quanto ao alcance, podem ser gerais ou individualizadoras de certos princípios, e, quanto ao objeto podem abranger toda e qualquer matéria constitucional. Os limites materiais explícitos são as chamadas cláusulas pétreas anteriormente estudadas, já os limites materiais implícitos são aqueles contidos e identificados ao longo do texto constitucional, decorrentes dos princípios, do regime, da forma de governo adotados. Para Bonavides (2001, p.178) tais limitações “ são basicamente aquelas que se referem a extensão da reforma, á modificação do processo mesmo de revisão e a uma eventual substituição do poder constituinte derivado pelo poder constituinte originário.”

Silva (2009, p.68) demonstra-as, com base em Nelson de Souza Sampaio, são elas:

“- as concernentes ao titular do poder constituinte, pois uma reforma constitucional não pode mudar o titular do poder que cria o próprio poder reformador;

- as referentes ao titular do poder reformador, pois seria despautério que o legislador ordinário estabelecesse novo titular de um poder derivado só da vontade do constituinte originário;

- as relativas ao processo da própria emenda, distinguindo-se quanto à natureza da reforma, para admiti-la quando se tratar de tornar mais difícil seu processo, não aceitando quando vise atenuá-lo.”

. Cláusulas pétreas

O constituinte originário estabelece para defesa de sua obra cláusulas de irreformabilidade total ou parcial da Constituição. BASTOS (2000, p.35), nos ensina que “[...] limitações de fundo ou materiais, fenômeno que dá lugar ás chamadas ‘cláusulas pétreas’, ‘intocáveis’, ‘irreformáveis’ ou ‘eternas’.”

As cláusulas pétreas são limites fixados ao conteúdo ou substância de uma reforma constitucional e que operam como verdadeira limitação ao exercício do poder constituinte reformador. Elas traduzem um esforço do constituinte para assegurar a integridade da Constituição, impedindo que eventuais reformas provoquem a destruição, o enfraquecimento ou impliquem profunda mudanças de identidade.

Mendes, Coelho e Branco (2008, p.218-219), destacam que:

“O significado último das clausulas pétreas esta em prevenir um processo de erosão da Constituição. A cláusula pétrea não existe tão-só para remediar situação de destruição da Carta, mas tem a missão de inibir a mera tentativa de abolir o seu projeto básico. Pretende-se evitar que a sedução e de apelos próprios de certo momento político destrua um projeto duradouro.”

A fixação de cláusulas pétreas é comum nas Constituições rígidas e nada mais faz senão adjetivar a rigidez constitucional, conferindo-lhe uma técnica ideológica da qual não se desvincula durante toda a permanência na vida do Estado, exatamente por isso, que a maioria das clausulas pétreas guardam relação direta com a irreversibilidade da forma de governo, inalterabilidade dos princípios fundamentais da Constituição e inderrogabilidade da declaração de direitos.

O objetivo maior das clausulas pétreas não é proteger a redação de uma norma constitucional, mas evitar a ruptura com princípios e estruturas essenciais à Constituição, sendo essas estruturas essenciais que se encontram ao abrigo de imutabilidade pelo poder reformador.

Assim, a cláusula pétrea protege os princípios constitucionais modelados na norma e não a norma em si.

Na Constituição Brasileira de 1988, as cláusulas pétreas encontram-se no rol do artigo 60, §4.º.

. A COMPETÊNCIA REFORMADORA NA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988.

A constituição brasileira prevê em seu texto duas formas de se realizar a competência reformadora, ou o poder reformador. A primeira delas é a Emenda Constitucional prevista no artigo 60, da Magna Carta de 1988. A segunda encontra-se descrita no artigo 3.º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, com o nome de Revisão.

Limites procedimentais (formais) da Emenda e da Revisão

Os limites formais também chamados de procedimentais devem obedecer aos seguintes preceitos:

a) Iniciativa do Presidente da República ou a um terço, no mínimo, de Deputados Federais ou um terço de senadores, ou ainda, por mais de metade das Assembléias Legislativas estaduais.

b) a proposta deve ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos de votação, discutida e aprovada em um turno volta a ser discutida e votada em outro, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.

Temer (2008, p.37), leciona que “este procedimento deve ser rigorosamente obedecido sob pena de inconstitucionalidade em razão de desobediência à forma.”

Após votada e aprovada a emenda é promulgada pelo Congresso Nacional e recebe um numero, cumpre salientar que não há sanção presidencial nem veto.

Ainda importante ressaltar que quando a proposta houver sido rejeitada ou havida por prejudicada, não poderá ser ela renovada na mesma sessão legislativa.

No tocante a revisão, o art.3.º do Ato das Disposições Constitucionais transitórias previa um procedimento diferenciado para a alteração da constituição, que iniciar-se-ia após cinco anos , contados da promulgação da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral. Assim, em 1993, a revisão constitucional foi feita, encerrando-se com a promulgação de seis emendas constitucionais de revisão em 07 de junho de 1994, dessa forma, inadmissível, no Brasil, o procedimento de revisão.

Assim, a nossa Constituição somente poderá ser alterada por meio de Emendas Constitucionais.

 Limites circunstanciais

A Constituição Federal de 1988, no artigo 60, §1.º dispõe sobre a proibição de tramitação de emendas constitucionais na vigência de intervenção federal, estado de defesa ou de estado de sitio, visando garantir a tranqüilidade social.

. Limites temporais

No que se refere a revisão constitucional, já extinta em nosso país, previa que o limite temporal para que a mesma corresse seria de cinco anos, a contar da data da publicação da Carta de 1988. Assim, poderia o poder de reforma, apenas ampliar esse tempo, mas jamais reduzi-lo. Como visto, os limites temporais foram devidamente observado, pois foi feita a revisão constitucional em 1993, resultando na edição de seis emendas constitucionais revisoras.

No tocante as Emendas Constitucionais em nosso país não há limites temporais, podendo ser editadas a qualquer tempo.

 Limites materiais: Cláusulas pétreas

Dispõe o artigo 60, §4, da Constituição Federal que:

 “Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:

I- a forma federativa de Estado;

II- o voto direto, secreto, universal e periódico;

III- a separação dos poderes;

IV- os direitos e garantias individuais.”

Primeiramente, devemos ter em mente que o supracitado artigo impede a deliberação de proposta de emenda tendente a abolir determinados princípios, o que significa dizer que a proibição visa impedir a extinção de determinados pontos dos incisos supramencionados, visando a preservação de certos princípios, quais sejam:

a) Forma federativa do Estado

Não poderá ser objeto de emenda uma proposta tendente a abolir a forma federativa de Estado, ou seja, o modo de ser federal do Estado Brasileiro criado pela Constituição de 1988. Essa proibição desde a Constituição de 1891 está presente no direito pátrio, com exceção apenas do período teoricamente vigente da Constituição de 1937, vedando a transformação do Estado brasileiro em Estado Unitário.

b) Voto direto, secreto, universal e periódico

A escolha de representantes políticos diretamente pelo povo está assegurada, impedindo eleições indiretas. O constituinte também garantiu o voto secreto, entendido como elemento fundamental do sistema democrático e cristalizou o universo dos indivíduos que entendeu aptos a participarem do processo eleitoral. Já a periodicidade dos mandatos é a conseqüência da característica periódica do voto, não autorizando qualquer modificação nos cargos políticos que o constituinte previu como suscetíveis de eleição em hereditários ou vitalício.

Essa cláusula pétrea do sufrágio universal, direto, secreto e periódico é a expressão do princípio democrático. Não estava prevista no direito brasileiro anterior.

c) a separação dos poderes

Consagra-se como necessário e insuprimíveis quaisquer dos três poderes do Estado brasileiro, ou seja, o poder executivo, legislativo e o judiciário, “reservando-se em favor de cada poder as atribuições inerentes à sua função básica”(FERREIRA FILHO, 2009, p.96). Assim, a emenda que suprima, restrinja a independência de qualquer dos poderes como previsto pelo constituinte originário seria imprópria.

d) os direitos e garantias individuais

No tocante aos direitos e garantias individuais, mudanças que minimizem a sua proteção não são admissíveis. Não se permite através desta cláusula que o constituinte reformador suprima o rol das liberdades públicas.

“Esses direitos e garantias individuais protegidos são os enumerados no art. 5.º da Constituição e em outros dispositivos da Carta.”(MENDES, COELHO e BRANCO, 2008, p.224).

Para a doutrina, existe polêmica, quanto a extensão dos direitos e garantias individuais abrangidos pela cláusula pétrea.

Ferreira Filho( 2009, p.97-98) nos ensina que:

“Em primeiro lugar ao pé da letra, o texto, cuja óbvia intenção é proteger os direitos fundamentais, exclui da garantia os direitos sociais (e nem se fale dos direitos de solidariedade). Parece isto absurdo. Porque proteger uma espécie de direitos fundamentais mais do que outra? Assim, deve-se entender que o legislador disse menos do que queria e, portanto, os direitos sociais estão incluídos na proibição. Afinal, na interpretação – já ensinavam os romanos- há de prevalecer o espírito, não a letra”.

Para nós, os direitos e garantias fundamentais, abrangidos pela cláusula pétrea, seriam além dos limites do art. 5.º abrangendo os direitos sociais descrito na Constituição Federal, do artigo 6.º ao 11 da CF, além de outros direitos previsto em toda Carta de 1988.

CONCLUSÃO

O poder constituinte reformador, ou a competência reformadora caracteriza pela possibilidade de alteração do texto constitucional, função exercida pelos órgãos de caráter representativo, no Brasil, pelo Congresso Nacional, respeitando a regulamentação imposta pelo Poder constituinte originário que o criou.

São comuns nas Constituições rígidas, que estabelecem o procedimento e o órgão competente para exercitar o poder de reforma, fixando-se os limites procedimentais, também chamado de formais, relacionados diretamente com a iniciativa, a competência, forma, quorum de votação, objetivando um processo de alteração solene e mais difícil que o processo legislativo comum. Existem também limites circunstancias que consistem em vedar a alteração constitucional em situações anormais e as limitações materiais explicitas e implícitas.

As primeiras denominadas de cláusulas pétreas são limitações impostas pelo constituinte originário no próprio texto constitucional, esse núcleo é imodificável, intocável pelo poder reformador, vedando toda e qualquer alteração do objeto e conteúdo selecionado pelo poder originário, isolando de qualquer alteração ulterior, normalmente a matéria tratada como clausula pétrea diz respeito a assuntos estruturais do Estado e das liberdades públicas.

Há também os limites implícitos no decorrer de todo o texto constitucional que também não podem ser alterados, apesar de não estarem previstas de forma clara, subentende-se que não seria passível de alteração por usurpar a idéia e a vontade do poder constituinte originário.

Em nosso país a Constituição previu dois tipos de alteração do texto constitucional, a emenda e a revisão, sendo que esta ultima esgotou-se após sua realização, ocorrida depois do lapso temporal de cinco anos após a promulgação da Carta de 1988.

No plano formal o constituinte e livre para eleger suas metas prioritárias na defesa da constituição e as clausulas limitativas não devem engessar o desenvolvimento político do Estado. Por outro lado, a finalidade original da rigidez, das normas limitativas e das clausulas pétreas da Constituição destinam não somente impedir a reforma total da constituição como também qualquer modificação dos elementos de identificação e ideologia do Estado, visando reconhecer que os valores e as motivações que serviram ao constituinte originário como carga propulsora de um sentimento de perenidade e não de eternidade, assim, os valores constitucionais devem ser mantidos, não no plano absoluto, mas com relativização também dos fatores reformistas.

BOA APRENDIZAGEM!